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  • 張麗平、彭一然:美國金融監管架構變革及經驗借鑒

  • 來源:國務院發展研究中心   編輯人:管理員   編輯日期:2016-05-26 點擊次數:

  • 自1929年大危機以來,美國金融監管架構在危機爆發后或金融體系發生顯著變化時都會進行調整。如1999年后順應金融混業經營趨勢,美國通過了《金融服務現代化法》(GLB法),形成一種介于分業監管和統一監管之間的新的監管模式,也稱為“雙重多頭”監管。聯邦政府與州政府實行分權監管,即所謂雙層監管體系。銀行業務、證券業務分別由州和聯邦的銀行監管者、證券監管者共同監管,保險業務主要由州保險委員會負責。2008年次貸危機后,美國出臺了《多德—弗蘭克法》(Dodd-FrankAct),重新界定了美國金融監管機構的職責,設立金融穩定監管理事會(FSOC),并在財政部內新設金融研究辦公室,通過細致研究支持FSOC的工作。總體上,美國金融監管新框架加大了美聯儲對系統重要性金融機構和場外衍生品市場的監管,加強了對金融消費者和投資者的保護。

       次貸危機后美國金融監管框架的變革

    2008年的金融危機充分暴露了金融混業經營后美國在大型金融機構、對沖基金、衍生品市場、評級機構等方面的監管漏洞。為了彌補這些漏洞,維護好金融穩定,美國重新調整了美聯儲的職能,成立了金融穩定監管理事會 (FSOC)、金融研究辦公室(OFR)、信用評級辦公室(OCR)、消費者金融保護署(CFPA)等機構,加強了對系統性風險、系統重要性金融機構、場外衍生品市場監管的宏觀審慎監管,對包括對沖基金、銀行業務等在內的微觀審慎監管,以及對金融消費者的保護。包括以下主要措施。

       (一)加強對系統性風險的監管

    美國新設了金融穩定監管理事會(FSOC)負責監控系統性風險,應對金融體系中的系統性威脅,維持金融秩序;同時,設立金融研究辦公室(OFR),隸屬于財政部,通過對金融問題的細致研究支持FSOC的工作。財政部長擔任FSOC的主席,美聯儲主席、貨幣監理署署長、金融消費者保護局局長、證監會主席、聯邦存款保險公司董事長、期監會主席、聯邦住房金融局局長和國家信用合作社主席,以及一位由總統提名、參議院批準的保險專家獨立會員共計九位要員擔任表決權會員。

       (二)加強對系統重要性金融機構的監管及危機應對

    系統重要性金融機構(SIFI)是指業務規模大、業務復雜程度高、一旦發生危機事件會波及整個金融體系的金融機構。FSOC被授權對系統重要性金融機構進行識別,美聯儲則被賦予統一對這些系統重要性機構實施監督的權力。根據美國新的監管規定,所有具有系統重要性的、相互關聯的大型金融機構,包括銀行及對沖基金、私募基金、保險和經銷商等非銀行金融機構在內,均被認定為一級金融控股公司 (Tier 1 Financial Holding Companies)。美聯儲在監管中對這些機構提出更高的資本金和流動性等監管標準要求,以增強其應對經濟波動的能力。

       對于出現問題的SIFI,《多德—弗蘭克法 》 提供了有序清制度 (Orderly Liquidation Authority)。通過該制度,聯邦存款保險公司(FDIC)有權組建過橋金融機構(bridgefinancialcompany),有序終結某些金融合約,在沒有其他融資渠道的情況下提供短期流動性、債轉股,與國內和國外監管部門加強合作,最大程度降低SIFI破產對市場的系統性沖擊,并確保納稅人不承擔損失。

       (三)加強對場外衍生品市場和交易商的監管

    對規模超過4500億美元的場外(OTC)衍生品市場實施更加嚴格的監管,包括對中央交易對手(CCP)、清算中心、電子交易系統等的監管。要求所有標準的OTC衍生品均通過一個中央交易對手進行清算,且彈性解釋“標準”的范圍。對非標合同,則要求交易方向托管機構提供信息。

    美國原有的監管體系允許金融機構在沒有充足資本保證的情況下銷售針對某些風險的衍生產品,如對資產抵押證券和其他一些更為復雜的不動產相關證券的衍生產品。缺乏充裕資本支持的金融機構和日益增加的財務杠桿率使得美國金融體系的抗風險能力大大下降。針對這一問題,美國新的金融監管制度對場外衍生品交易商和參與方提出了資本金和交易保證金的要求,對不采取標準合同、不通過中央交易對手進行結算的衍生品交易規定尤為嚴格。

       (四)進一步完善微觀監管框架

    美國主要從擴大監管范圍和限制銀行的高風險業務兩個方面來完善微觀監管。一方面美國將對沖基金納入了監管范圍。在美國原有監管模式下,對沖基金很少受到監管。危機后,美國要求資產價值在1億美元以上的對沖基金須向證券交易委員會登記,并開放其賬目,接受更為詳盡的審查。另一方面在銀行業務方面適用了“沃克爾法則”(VolckerRule)。根據該法則,吸收存款的銀行必須剝離各自的衍生品業務。這些業務不僅涉及新型衍生金融產品,還包括對沖基金等業務。禁止銀行濫用抵押貸款和信用卡,并要求金融機構為投資者提供簡單的金融產品,提高金融產品和服務的透明度和公平性。

       (五)更加注重對金融消費者和投資者的保護

    首先,根據《多德—弗蘭克法》,在美聯儲之下創建了旨在保護金融消費者權益的獨立機構——消費者金融保護署(CFPA)。并授予該機構強制收購權、強制執行權等權力,用以加強對金融消費者權益的保護。其次,在證券交易委員會下設立信用評級辦公室,保障投資者利益。信用評級通常被認為是揭示信用風險的手段,但在危機中美國信用評級機構并未發揮出穩定金融市場的關鍵作用,反而推波助瀾。該辦公室被賦予通過對 “全國認定的評級機構”(NRSRO)的監管促進資本形成、維護市場公平和效率的職責。此外,美國進一步規范金融機構的經營活動,提高信息透明度,以降低金融機構的“道德風險”,維護金融消費者和投資者的利益。

       美國金融監管的主要特點

       (一)金融監管機構數量眾多、權力交疊

    美國的金融監管架構由眾多且權力交疊的聯邦和州監管機構構成。這一架構在監管機構應對金融危機和金融機構創新規避監管的循環往復中形成。當金融危機出現時,在大多情況下聯邦和州立法者選擇建立新的監管機構來應對,而不是擴展現有監管機構的管轄范圍,因此機構數量不斷增加。

       (二)名義上的功能監管,實際上的實體監管

    從20世紀下半葉開始,美國金融產品在銀行、證券和保險業之間的區別日益模糊,混業經營趨勢日漸明顯。美國監管面臨從主要基于實體監管的體系向采取更加功能化監管手段的體系轉變的壓力。功能監管的重點是基于金融業務類型而非機構類型對監管對象進行劃分,關注的是金融機構所從事的經營活動,而不是機構本身,即不管是銀行、保險公司或證券公司,如果經營同樣的業務,都應受到相同的監管。

    1999年,美國國會承認舊的監管制度已不足以應對金融機構、產品和服務創新所帶來的挑戰,并為此頒布了GLB法。GLB法廢除了大多數阻止保險、銀行和證券金融機構跨業經營的法律法規,如《格拉斯—斯蒂格爾法》、《銀行控股公司法》等。但GLB法保留了所有現存的州和聯邦監管機構,僅對其監管職責做出了細微調整。在單個金融機構可以提供多種金融產品 (包括不屬于傳統范疇的混合產品)時,GLB法并沒有真正提升金融監管的有效性。GLB法試圖通過一些條款將金融產品劃入 “適當的”接受功能監管的子公司,但并不成功。該法本身就包含了證明功能監管不可能實現的大量例外條款。真正意義上的功能性監管并沒有實現。總體上,美國金融監管只在對金融控股公司的監管上實現了小范圍的功能性監管,如證券交易委員會監管金融控股公司的每個 “接受功能監管的子公司”的業務活動。

       (三)嚴格健全的法律體系

    美國十分注重金融立法,是世界上金融法規最為嚴密也最為龐雜的國家,聯邦政府和各州的立法機構都出臺了相關的金融監管法規。每一次金融監管改革也都是立法先行。銀行、證券和保險等各個金融領域都有章可循。主要法案包括相關的金融機構法,如《聯邦儲備法》、《銀行控股公司法》等,金融市場發展和監管改革法案,如《證券法》、《金融服務現代化法》、《多德—弗蘭克法》等。

       (四)廣泛的監管競爭

    在多頭監管體系下,美國金融監管機構之間在監管權力和資源方面的競爭難以避免,導致了監管松綁和監管容忍度的提升。雖然這在一定程度上為金融創新創造了條件,但金融風險也隨之提高。

       (五)加強監管信息交流,但效果有限

    聯邦和州層面的監管機構之間均存在信息交流不暢的問題。美國各州政府以保護商業秘密為由,拒絕向其他州開放轄區內的金融監管信息。為解決各自為政的格局,各州政府之間成立了協調機構,如州銀行監管局聯席會議(CSBS)等。但這些機構只是相互交流和合作的平臺,本身沒有執行權,因此平臺上的信息交流和溝通并沒有得到實質性的改善。同樣,美國國會與聯邦政府也一直試圖改變聯邦監管機構之間信息交流不暢的狀況。

       (六)重視金融機構的自我控制和行業自律

    美國監管當局認為金融機構本身具有內部風險預測、計量控制能力和豐富的經營經驗,因此其監管原則是盡量放松對金融業務、金融創新的限制,盡可能先讓機構自己進行風險控制。

       對中國金融監管改革的經驗借鑒

       (一)隨著金融形勢的變化,及時調整監管體系

    中國金融業的發展已出現了明顯的混業化趨勢,以互聯網金融為代表的金融創新日益模糊了行業界限,且局部金融危機時有發生,現行的監管體系對金融形勢變化的適應力日益降低,為此應及時加以調整和改革,以提升監管效率。

       (二)加強金融監管機構之間的監管協調

    中國的監管部門不如美國那么繁雜,但同樣存在著監管機構之間的合作和協調問題。雖然“一行三會”之間建立了金融聯席會議等形式,但這種協調缺乏約束性,執行力幾乎沒有,監管錯位、越位、缺位的現象嚴重。為此,應在更高層級建立協調機制。其中,信息共享平臺建設是重中之重。

       (三)加強金融法律體系建設

    眾多隨著內外部環境變化而不斷調整的法律法規是美國金融監管的重要組成部分,也是美國金融監管效率的重要保障。在法律法規建設方面,中國已經制定頒布了《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《證券法》、《保險法》、《外資金融機構管理暫行條例》等,但這些法律、法規存在一些法律缺位,如只嚴格規定了金融機構市場準入,而沒有規范市場退出行為。一些監管以部門規章形式出現,無法作為司法解決金融爭端的依據。進一步彌補法律空白、完善現有法律內容,仍將是中國金融監管改革的重要內容。

       (四)完善金融機構內部治理,健全金融同業自律機制

    防范金融風險、維護金融安全,金融機構內部的治理結構建設比外部的金融監管完善更為重要。借鑒美國金融機構治理機制建設的經驗,政府應鼓勵金融機構構建高效的信息管理系統,實現信息采集、研究分析、信息資源的內部快速傳輸和共享,充分利用大數據技術實現科學、高效的內部決策;鼓勵金融機構根據行業發展和市場環境的變化不斷調整完善內控制度,提升利用創新應對風險、實現發展的能力。此外,國家應促進中國金融同業自律機制的建立健全,充分發揮行業自律組織在同業競爭協調與監督、行業合作與交流、市場發展與穩定等方面的作用。

       (五)研究建設地方金融監管體系

    中國雖然不是聯邦制國家,但地域廣闊,經濟體量龐大。不同地域在金融發展方面各有特點,差異較大。而且有些有地域特征的類金融業務并沒有被納入中央層面的監管框架。但在出現區域性金融風險時,地方政府往往承擔了大量的救助任務。在地方金融管理方面責、權、利并不匹配。因此在改革中央層面金融監管架構的同時,應研究建立地方金融監管體系,減少監管漏洞,維持地方金融穩定。

    作者:國務院發展研究中心金融研究所副所長、研究員 張麗平 對外經濟貿易大學博士 彭一然 
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